Мы продолжаем публикацию материалов проекта «Глоссарий», подготовленного совместно с порталом «Твоя история». В рамках проекта ведущие российские ученые, предприниматели, деятели культуры и общественные деятели попытались дать свое определение основным терминам и понятиям, в которых Россия осознает себя в последние четверть века.
Михаил Краснов, ординарный профессор НИУ ВШЭ, заведующий кафедрой конституционного и административного права НИУ ВШЭ, в феврале 1995 — мае 1998 — помощник Президента России по правовым вопросам.
Конституция – это удивительный феномен. Когда появились первые конституции современного типа? Обычно указывают на американскую конституцию, но в каком-то смысле первой конституцией можно считать Моисеево законодательство, потому что там уже были определены права личности. Или Великая Хартия Вольностей, принятая 800 лет назад – это тоже своего рода конституция. Потому что там были записаны права, а права всегда ограничивают власть. Но почему их все-таки нельзя считать первыми конституциями? Потому что гарантии этих прав упирались в волю монарха, правителя. Институционально власть никак не была связана, организация власти никак не гарантировала соблюдение этих прав. И первые три конституции – это американская 1787 года, это, как ни странно – польская 1791 года, в мае, а в сентябре появилась первая французская конституция. Почему они первые конституции современного типа? Потому, что там впервые проявилась идея разделения властей, особенно – в американской конституции. Идея разделения властей велика не потому, что это было какое-то ноу-хау в технике организации власти. Это идея, рассчитанная на человеческие слабости, на обычную человеческую мотивацию, ведь конституция не может заставить власти воевать друг с другом, конфликтовать – в хорошем смысле. Это может заставить работать нормальные человеческие мотивы.
Система разделения властей как раз и рассчитана на то, чтобы человек в государстве ощущал себя более-менее спокойно, потому что конфликтуют власти. И конфликтуют как раз из-за того, чтобы люди доверились именно этой власти. Кстати говоря, американская конституция в самом своем теле, я не считаю поправок, не содержит вообще ни одного упоминания о правах. Она только содержит принципы организацию власти. Это уже потом Билль о правах, первые 10 поправок закрепили какие-то основные права. И это понятно, потому что колонисты, которые создавали эту конституцию на Филадельфийском конвенте, исходили из того, что у них уже в принципе есть идеология, прежде всего – в Декларации независимости, и надо организовать власть. Я напоминаю об этом потому, что как раз этого не учли или учитывали, но очень формально, создатели нашей российской действующей конституции. В литературе давно замечено, что создатели конституций действуют всегда как генералы – они воюют на прошлой войне, и конституция всегда ретроспективна.
Некоторые авторы говорят, что действуют так называемые «конституционные страхи», то есть создатели конституций смотрят прежде всего на то, от чего надо избавиться, что им мешало в прежней системе власти. И примерно такая история и получилась с нашей конституцией. Нужно сказать, и это тоже было фактором, повлиявшим на конституционное содержание: конституцию не стали создавать сразу после августа 1991 года, хотя система старой власти уже фактически распадалась и уже было новое государство, потому что старый стержень – КПСС, – скреплявший СССР, уже разрушился. И уже точно нужно было разрабатывать и принимать конституцию после декабря 1991 года, потому что и формально уже стало новое государство – СССР распался. Но – и вот это интересный момент – никто не хотел вновь идти на тяжкий избирательный марафон: ни депутаты, ни президент. И начали изменять, латать советскую конституцию. Что из этого получилось? Во-первых, за эти два с лишним года было принято порядка 400 поправок. Такого уж страшного в этом ничего нет, в принципе, но дело в том, что эти поправки принимались таким образом, что из конституции – точнее, из существовавшей системы власти – получилось что-то наподобие винегрета, потому что принципы, свойственные советскому типу власти, были соединены с совершенно новыми принципами. Прежде всего – разделения властей и плюрализма. Например: оставался принцип полновластия Советов в 102-й статье старой конституции РСФСР 1978 года, если я не ошибаюсь. В уже измененной конституции была запись, что «Съезд народных депутатов вправе рассмотреть любой вопрос, относящийся к ведению Российской Федерации». Любой вопрос. Тогда где здесь «разделение властей»? И эта мешанина во многом предопределила тот самый конфликт, который окончился известно чем: на Бородинском мосту стояли танки и палили по окнам. Хотя известно, что в этой стрельбе никто не пострадал. Но дело не в том, кто пострадал. Были и жертвы, но сейчас не об этом.
В памяти народной, во многом благодаря СМИ, осталась устойчивая фраза «расстрел парламента». Но что к этому подвело? Возник жесткий конфликт по поводу необходимости проведения самих реформ – экономических, социальных, политических, но этот конфликт, чисто социальный, наложился на конфликт, заложенный в самой конституции. Ведь по этой конституции невозможно определить, к какой форме правления относилась Россия до декабря 1991 года. Там были элементы и президентской республики, и смешанной республики. В частности: президент ничего не мог сделать ни со съездом, ни с Верховным Советом. То есть президенты обычно необходимы для вывода из государственных конституционных тупиков государственной власти. В то же время съезд мог – и, кстати, он пытался – отрешить президента от должности. Кроме того, хотя считается, что правительство было президентским, но президент был не волен назначить любого премьера. Известно, что он был вынужден отказаться от Гайдара и назначить Черномырдина, потому что по конституции съезд и Верховный Совет имели реальные полномочия по контролю правительства.
К сентябрю 1993 года сложилась такая ситуация, во многом – благодаря действующей конституции. И, собственно говоря, перед президентом стояла альтернатива: либо дожидаться, когда наберется 2/3 голосов для его отрешения от должности, потому что первые попытки двух третей не дали, но все шло к этому, либо разрубить гордиев узел. По конституции, действовавшей в то время, выйти из тупика было невозможно. У президента был свой мандат.
Я не хочу сейчас забираться в политику и говорить только о конституции, хотя эти вещи очень тесно переплетаются, но президент избрал вариант гордиева узла. И вот тут начинается самое интересное – разработка новой конституции. Собственно говоря, она шла давно. Дело в том, что вскоре после выборов съезда и образования Верховного Совета 1990 году, Ельцин тогда был председателем Верховного Совета, была образована Конституционная комиссия, и началась разработка конституции. Борис Николаевич был председателем этой комиссии и оставался им вплоть до принятия новой конституции. Но когда постепенно начали расходиться Верховный Совет – прежде всего, его руководство – и президентская команда, начали появляться проекты, готовившиеся в самой администрации президента. Президент как бы охладел к проекту комиссии, потому что он во многом напоминал парламентскую модель. Что было естественно, потому что он разрабатывался прежде всего депутатами, а в президентской администрации разрабатывались модели ближе к президентской – где президент является главой исполнительной власти и правительство либо вообще не создается как отдельный орган, либо целиком находится под руководством президента. Сейчас мы формально имеем именно полупрезидентскую модель. И чем дальше расходились депутаты и президент, тем больше проектов появлялось. В июне 1993 года по инициативе президента было создано конституционное совещание, которое доработало проект конституции.
Но дальше происходят события по сценарию Фердинанда Лассаля, потому что Лассаль в 1864 году говорил, что «конституция – это отражение фактического соотношения сил». Соотношение сил было таково: парламент не действует, действует один президент, и под ним – исполнительная власть. Руки свободны, компромисс заключать фактически не с кем. И это повлияло на ход разработки и на содержание нынешней конституции. Стенограммы и конституционного совещания, и рабочей группы, дорабатывавшей его проект, говорят, как во многом усиливалась президентская власть. А точнее – когда была принята новая конституция, Зюганов, кажется, сказал, что «по ней у президента полномочий больше, чем у египетского фараона, шейха и русского царя». На самом деле, у египетских фараонов вообще не было полномочий, у них была неограниченная власть, но дело не в этом. И сегодня ошибочно говорят, что у президента, мол, много полномочий, поэтому он такой «начальник над всеми». Ничего подобного. Если посмотреть конституцию, у него не так много полномочий. Не так много полномочий у президента, как мало рычагов противодействия ему со стороны других институтов. И эта модель была заложена еще в проекте конституционного совещания, но резко усилилась в период октября-ноября 1993 года, когда этот проект дорабатывала рабочая группа. И там появилась эта немыслимая, очень важная норма о том, что если Госдума трижды не соглашается с кандидатурой премьера, представленной президентом, то президент просто обязан распустить Думу. Это одна из деталей.
Почему я сказал о «конституционных страхах» – конституция разрабатывается не столько для перспективы, сколько как ретроспективный документ. Ведь идея витала такая: по максимуму освободить президента от всех помех. Пусть он проводит реформы и никто ему не мешает. Ему мешал Съезд народных депутатов, мешал Верховный Совет – сделаем теперь Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Государственной думы и Совета Федерации – слабыми. И действительно, мы практически не видим в Конституции контрольных рычагов или тех сдержек и противовесов, которые могли бы реально сдерживать президента. Сегодня понятно, что парламент – сервильный. Но ведь парламент ничего не мог сделать и с президентом, имевшим не очень большую популярность, я имею в виду Бориса Ельцина.
Парламент пытался ставить палки в колеса, но это не очень хорошо получалось. Тем более что вторая палата, я имею в виду Совет Федерации, инстинктивно тянется к власти, потому что там – представители регионов, это прагматики, что называется, «солидные люди». Так вот, причины сегодняшнего дисбаланса лежат в условиях разработки действующей конституции. Конечно, во многих государствах, в которых демократия существует многие десятилетия и столетия, общество мыслит уже по-другому. И одними нормами невозможно сделать ни такой, ни такой режим. Многое зависит от общества. Так была веками власть устроена не потому, что мозги такие, а потому, что условия, институты были такие. В нашем общество, как иногда говорят психологи, господствует «царе-центристское» сознание. Мы в массе своей не представляем, как можно без фигуры, которую хотелось бы любить. Но если что, мы начнем ее ненавидеть. То есть работают не институты, а фигуры, личности. И при этом сознании такая модель конституции – «царе-центристская», персоналистская – только укрепляет это сознание общества. И поэтому избавиться от этого сознания, на мой взгляд, можно только изменяя институты, избавляясь от персоналистского характера самой конституции.
