Мы продолжаем публикацию материалов проекта «Глоссарий», подготовленного совместно с порталом «Твоя история». В рамках проекта ведущие российские ученые, предприниматели, деятели культуры и общественные деятели попытались дать свое определение основным терминам и понятиям, в которых Россия осознает себя в последние четверть века.
Олег Сысуев, глава администрации г. Сымары в 1992 - 1994 гг., мэр г. Самары в 1994 - 1997 гг, заместитель председателя Правительства Российской Федерации(1997-1998), первый заместитель руководителя Администрации президента РФ (1998 - 1999), первый заместитель председателя Совета Альфа-банка.
Местное самоуправление
Вообще по движению эволюции местного самоуправления, если построить график, мне кажется, можно определить отношение власти к демократии вообще. Кстати, в Конституции СССР было написано, что СССР является демократическим государством. Но все эти слова имели совершенно разное содержание на протяжении истории. В СССР тоже были выборы, были представительные органы власти практически на всех уровнях, включая сельсоветы или райсоветы и так далее, избирались депутаты, из их числа избирались исполкомы. Но само содержание местной власти было совершенно разным. И в этом смысле можно говорить о том, что настоящая реформа местного самоуправления и настоящая демократизация местного самоуправления – под демократизацией я понимаю действительную передачу власти людям, причем не декларативную, а вместе с финансовыми ресурсами, управление некоторыми задачами, которые входят в их обыденную повседневную жизнь, – началась еще в СССР. Началась, естественно, под знаком Перестройки, объявленной в 1985 году, реальным воплощением был 1989 год, когда были уже проведены альтернативные выборы на Первый съезд народных депутатов СССР, потом - Съезд депутатов РСФСР и местные выборы. И тогда именно партия, которая была «ядром советского общества», приказала, чтобы выборы были обязательно альтернативными – если в округе не было альтернативных кандидатов, то выборы считались незаконными, и даже было так, что партийные начальники – первые секретари обкомов, райкомов, – были обязаны участвовать в этих альтернативных выборах. И там же проверялась их состоятельность с точки зрения их электоральной востребованности.
Я сам проходил эти выборы и хорошо это помню. И тогда, в 1989 году, образовались очень многочисленные горсоветы и райсоветы, очень крикливые – в эти парламенты как раз пришла «альтернативная интеллигенция», научно-техническая, творческая, и поэтому они были очень шумные, заседали целыми днями, решали кучу вопросов, в том числе и бесполезные – глобальные. Я очень хорошо помню, что тольяттинская городская дума в таком шумном и многочисленном составе приняла решение о том, что все воздушное пространство, земли и воды на территории города Тольятти «принадлежит народу города Тольятти, включая птиц и животных». Это было очень смешно. Но тогда это не казалось смешным, казалось, что мы все можем, сейчас все устроим «по-демократичному» и все будет хорошо. И это была фактически революция.
Потом это все переросло в сознание того, что что-то надо делать, не только дискутировать. И в этом смысле путч 1991 года повлек за собой необходимость такого директивного изменения системы местного самоуправления. Тогда Съезд народных депутатов Российской Федерации, оставшись уже в одиночку, без органов Советского Союза, принял постановление, которое называлось, по-моему, «Об организации органов власти на период проведения радикальной экономической реформы». И этим постановлением фактически вся полнота полномочий по установлению власти отдавалась президенту РСФСР, его документами это можно было сделать. И, собственно, я сам был назначен главой администрации города Самары указом президента Российской Федерации, потому что мэры городов-миллионников назначались именно указом президента, что, собственно, было большим сюрпризом для тогдашнего губернатора Самарской области Константина Титова, который никак не ожидал увидеть меня в этом кресле и был заинтересован совсем в другом кандидате.
Это все происходило по согласованию с этими «шумными советами», по согласованию с представителями президента в регионах, которые уже тогда были. Была вот такая форма организации местной власти. Тогда же были кроме больших советов малые советы как представительные органы власти. Многие из них работали на постоянной основе. И в 1993 году, по-моему, был принят первый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», который определил необходимость принятия уставов местных сообществ, необходимость прямых выборов глав местного самоуправления, но тогда же поспел и осенний политический кризис, когда парламент заперся в Белом Доме и президент был вынужден послать танки для его разгона. И тогда же началась конституционная реформа. Закончилась она принятием Конституции. На период проведения конституционной реформы не нашли ничего лучшего как представительные органы власти вообще разогнать, и какое-то время их вообще не было. Я очень хорошо помню, что это доставляло назначенным людям, из числа коих я тогда был, большое удовольствие, правда это не была демократия.
Но Конституция была принята, и была принята с одной из самых демократических статей относительно местного самоуправления, которые существуют в мире. Это статья №31, которая говорит о том, что граждане Российской Федерации имеют право на местное самоуправление и решение вопросов, связанных с их местной жизнедеятельностью, как-то так. Статья была прямого действия и до сих пор, как мне кажется, она является защитницей основ местного самоуправления Российской Федерации. И тогда прошли выборы уже более-менее цивилизованных представительных органов местной власти, во многих городах были проведены прямые выборы мэров городов, которые и я проходил.
Это были настоящие, альтернативные, демократические, прозрачные, с очень серьезной электоральной борьбой, выборы. И что отличало тогда это время еще – местные органы власти были по-настоящему самостоятельными. Это сильно раздражало региональные власти, потому что они все-таки хотели командовать, но это рождало конкуренцию между местной властью и региональной. И мне кажется, что от этой конкуренции, безусловно, выигрывали избиратели и жители тех мест, где эта власть существовала. Потому что эта конкуренция рождала прозрачность, инструменты критики и одной, и второй власти, и в силу этого власть должна была вести себя более-менее прилично. Ни в коем случае не воровать, не злоупотреблять служебным положением, потому что все это было видно. Еще добавьте к этому буквально «разгул» свободной прессы, просто огромное количество народившихся изданий, которые за всем следили очень пристально. И тогда же начался разговор о том, что мы должны войти в европейские институты как определяющие политику местного самоуправления. И этот процесс начался. Мы стали обсуждать возможность присоединения к Европейской хартии местного самоуправления, наши делегации стали полноправными участниками европейских институтов, Европейского конгресса местных региональных властей. В общем, как мне кажется, жизнь местного сообщества потекла абсолютно по европейским стандартам, с точки зрения институтов. Проводились выборы, была конкуренция между исполнительной и представительной властью, выборы были альтернативными, свобода средств массовой информации.
Лично мне то время запомнилось как самое творческое, с возможностью реализовать себя, и время самого жесткого контроля со стороны населения. Я это чувствовал очень хорошо. И время, когда центральная власть хорошо это понимала, когда она очень часто встречалась с представителями местного сообщества, организовывались всякого рода институты, был Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, был Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. И очень часто руководители местного сообщества принимались руководителями правительства, администрацией президента и так далее.
Шло время. Как мне кажется, самый пик расцвета местного самоуправления был в году 98-м – 99-м. Кстати, тогда екретарем Совета по местному самоуправлению при президенте Российской Федерации был Борис Ефимович Немцов. Когда он ушел с государственной службы, короткое время он был секретарем Совета, заседал на Старой Площади. Правда, это был короткий период. Тогда мэры чувствовали себя самостоятельными политическими единицами, у них были бюджеты, которыми они распоряжались, конечно, под контролем представительных органов власти, и у них была острая конкуренция с губернаторами, которая, конечно, губернаторов не устраивала. Но это – абсолютно позитивный момент. И в 2003-м году, по-моему, была создана комиссия Дмитрия Николаевича Козака с целью провести реформу местного самоуправления, еще более ее демократизировать. Я принимал участие в этой комиссии, и помню, что к концу работы этой комиссии мы с Дмитрием Николаевичем разговаривали, и я ему сказал: ты знаешь, мы попытались построить идеальную модель и развести полномочия до самых глубин и низов и все описать, и мне кажется, что эту модель очень легко превратить в вертикаль. Что, собственно, потом на практике и свершилось. В силу бытового, утилитарного представления о государственных институтах власть решила все это упростить: прямые выборы упразднить, сделать имитацию местного самоуправления путем возрождения неких представительных органов власти в районах городов и так далее. Фактически – подчинить местные органы власти государственным институтам, а именно – региональным органам власти, что, на мой взгляд, абсолютно противоречит Конституции.
И таким образом, как мне кажется, произошел очень резкий спад в демократизации местной власти. Его мы наблюдаем и сейчас. И мне кажется, сейчас этот спад – максимальный. Он проявляется в еще одной вещи, имеющей далеко идущие последствия. Это отторжение людей от реальной политической жизни, от интереса к ней. Это мы наблюдаем по процентам участия людей в выборах, особенно в местных выборах. Людям абсолютно неинтересно, кто ими управляет на местном уровне, им интересно, что делает президент. Президент должен починить кран, заасфальтировать выбоины на дорогах, убрать улицу. И это – очень серьезная ошибка, очень серьезная вещь, которая, как я уже говорил, будет иметь и уже имеет очень серьезные последствия. Мы наш, в общем-то, не избалованной реализацией самостоятельной ответственности народ, опускаем еще ниже. Заставляем его быть еще более патерналистским, чем он был раньше. Это, мне кажется, катастрофическая ошибка. Я не знаю, возможно ли, что власть сейчас придет к выводу, что надо как-то из этой ситуации выходить; такого ощущения нет. Это – одна из самых трагических, больших ошибок нынешней власти. Поэтому сейчас я оцениваю состояние местного самоуправления как отсутствие местного самоуправления в Российской Федерации.
