Редко когда принятие очередного Закона о государственном бюджете обходится без скандалов. И это понятно: получить бюджетное финансирование - вожделенная цель любого хозяйственного агента, так как оно безвозвратно, а во многих случаях еще и бесплатно. Поэтому борьба за дележ бюджетного пирога идет каждый год, но особенно она обостряется в периоды бюджетных сокращений, вызванных разного рода кризисами и депрессиями.
Проект закона о бюджете на 2013 год и на период до 2015 года не является исключением из этого правила. Поскольку руководство Министерства финансов полагает, что российская экономика находится в зоне риска из-за возможного резкого падения мировых цен на нефть, то оно считает необходимым, во-первых, по максимуму закрутить налоговый пресс, а во-вторых, по максимуму срезать все возможные расходы. Только в этом случае, по мнению Минфина, падение нефтяных цен не нанесет серьезного ущерба бюджетному сектору российской экономики.
Ну, а если, паче чаяния, нефтяные цены останутся высокими (а именно это сейчас и происходит), то доходы от обложения экспорта нефти, нефтепродуктов и природного газа (т. н. нефтегазовые доходы) следует отправлять в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. То есть сохранять эти средства на будущее, которое может быть хуже настоящего, а не тратить их прямо сейчас.
Естественно, что такая позиция финансового ведомства вызывает протест потенциальных получателей бюджетных средств. Получить сокращенное финансирование, или даже вовсе его лишиться, причем в период экономической депрессии — это неприятная перспектива для многих тысяч (или даже десятков тысяч) прямых и косвенных бюджетных реципиентов.
Защищая свои, хорошо понятные интересы, бюджетополучатели вполне справедливо указывают на два негативных следствия этого сокращения. Во-первых, уменьшение бюджетных расходов (и, соответственно, заказов) приведет к падению выпуска товаров и услуг, так как сократится государственный спрос. И вряд ли его сокращение будет компенсировано другим спросом, например, спросом домашних хозяйств. Во-вторых, сокращение выпуска продукции и услуг произойдет в гораздо больших размерах, чем вызвавшее его падение уменьшение бюджетных расходов. Это связано с тем, что, лишившись подпитки из бюджета, частный спрос снизится вслед за государственным, что и сделает падение производства гораздо более глубоким, чем это можно себе представить, глядя на цифру предстоящих бюджетных рестрикций.
Но одним падением производства дело не ограничится. Сократив расходы, а вслед за ними — спрос и предложение товаров и услуг, — Минфин подорвет доходную базу бюджета и тем самым только усугубит непростую ситуацию с российскими государственными финансами. А предстоящий рост налогового бремени может добить российскую экономику окончательно.
Правда, у финансового ведомства есть серьезное оправдание сокращению расходов — это завышенные цены на товары и услуги, поставляемые по государственным закупкам и подрядам. Сокращая расходы, Минфин тем самым стимулирует снижение цен, хотя, как нам кажется, этот стимул будет очень и очень слабым. Поэтому, с точки зрения производителей, было бы желательно не обращать внимания на завышенные цены, и продолжать расширять бюджетные расходы, невзирая на риск падения нефтегазовых доходов.
Правильна эта точка зрения, или нет, мы судить не беремся. Однако надо отметить, что и сейчас российское хозяйство не обделено вниманием государства, и набор разного рода финансовых вливаний, поступающих от него, достаточно велик.
Чтобы показать размер государственной поддержки российского хозяйства, мы приведем соответствующие статьи расходов федерального бюджета, который планируется принять на 2013 год. При этом мы не берем в расчет такие мощные статьи расходов, как государственный оборонный заказ или покупка жилья для нужд военнослужащих. Это, так сказать, органические расходы государства, где частный бизнес (во всяком случае, в России) присутствует минимально. Зато в федеральном бюджете существует масса других статей, которые бизнес очень интересуют, так как от их сокращения он может серьезно пострадать.
Первый канал, по которому финансовая помощь государства поступает в российскую экономику, — это взносы в уставные капиталы компаний. Поскольку увеличивать капиталы государство может только компаниям, находящимся в государственной собственности, то эти взносы в первую очередь поступают предприятиям оборонно-промышленного комплекса. В 2013 году около 80 предприятий ОПК за счет государства увеличат свои уставные капиталы почти на 11 млрд. рублей.
Кроме отдельных предприятий комплекса, аналогичные взносы получат государственные корпорации: Объединенная авиастроительная корпорация получит 3,7 млрд. руб., Концерн ПВО "Алмаз-Антей — 3 млрд. руб., Объединенная судостроительная корпорация — 3,2 млрд. руб., Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром» - 3.7 млрд. руб. Кроме того, «Оборонпром» получит еще около 1 млрд. руб. на финансирование «стартовых убытков». Итого, всем предприятиям ОПК вольют 24.6 млрд. руб.
Немного в стороне от всей оборонки стоит атомная отрасль. У нее своя специфика, требующая гораздо больше денег. Поэтому федеральный бюджет делает имущественный взнос в государственную корпорацию «Росатом» в размере 58 млрд. руб., выделяет на обеспечение ядерной безопасности 15 млрд. руб., увеличивает уставные капиталы научно-исследовательских институтов отрасли на 1.7 млрд. руб. (это без курчатовского института, на который выделяется 8.2 млрд. р.), и государственному унитарному предприятию «Атомфлот» дается 1,26 млрд. руб. на содержание объектов, «связанных с использованием атомной энергии». А на строительство атомных ледоколов гражданского назначения - 5 млрд. руб. Кроме того, на расходы по программе переработки высокообогащенного урана в низкообогащенный выделяется 7 млрд. руб. Итого, на атомную отрасль государство потратит 87 млрд. руб. И это второй канал, по которому бюджетные средства передаются российскому хозяйству.
Насытив деньгами предприятия оборонного и атомного комплексов, государство увеличивает свое присутствие в энергетике. Взносы в уставные капиталы шести энергетических компаний составит 15,6 млрд. руб., и это третий канал получения бюджетных средств.
Решив вопрос с предприятиями оборонно-промышленного комплекса, государство переходит к гражданскому сектору и начинает увеличивать капиталы государственных предприятий мирного профиля. Это уже четвертый канал получения финансовых ресурсов от государства. Основным получателем средств, прямо или косвенно, здесь является Олимпиада в Сочи. Ради нее в уставный капитал Российских железных дорог вливается 21 млрд. руб. (на финансирование строительства и реконструкции местной железнодорожной сети), и еще 35 млрд. руб. вносится в капитал Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов.
Разделавшись с Олимпиадой, власти плотно занимаются другими российскими проблемами — дорогами, канализацией и водоснабжением. Для этого производится увеличение уставного капитала Санкт-Петербургского ОАО "Западный скоростной диаметр" на 20 млрд. р. и делается имущественный взнос в государственную корпорацию Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в размере 41 млрд. руб. И, наконец, бюджет дает 5 млрд. рублей на расширение капитала ОАО «Особые экономические зоны». В итоге, увеличение капиталов в гражданском секторе обойдется федеральному бюджету в 122 млрд. руб.
После взносов в уставные капиталы следующим каналом впрыскивания бюджетных средств в российскую экономику являются т. н. бюджетные инвестиции на финансирование капитального строительства. Лидером здесь является Управление делами Президента, которое, в общей сложности, получит на свои проекты 32,6 млрд. руб. Сразу же за УДП идут предприятия гражданской авиации — 30.8 млрд. р. За ними следует Министерство регионального развития, которое получит 1.68 млрд. на восстановление Южной Осетии и 27.7 млрд. руб. на обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной войны. Четвертое место в этом списке занимает Министерство здравоохранения и социального развития с 20 млрд. руб., а пятое — Министерство культуры с 16 млрд. руб. Дальше идут силовики — МВД на строительство выделяется 13.7 млрд. руб., налоговой службе — 7.2 млрд. руб.
После тяжеловесов к получению бюджетных ресурсов допускаются соискатели средней тяжести. Развитие города Сочи как горноклиматического курорта обойдется в 2013 году в 8.4 млрд. руб., Российская академия медицинских наук получит 8.2 млрд. руб., Федеральное медико-биологическое агентство — 6.9 млрд. руб., Агентство по материальным резервам - 5.7 млрд. руб. Расходы на воспроизводство природных ресурсов обойдутся бюджету в 5.3 млрд. руб., расходы на проведение чемпионата мира по футболу — 4.95 млрд. Санкт-Петербургский государственный университет получит 3.5 млрд., ВАС— 3.4 млрд. р. МЧС, — 3 млрд. р., и 1,2 млрд. р. — Минобрнауки. Итого по этому каналу поступает 200 млрд. руб.
Шестым каналом поступления бюджетных средств в российскую экономику, на этот раз — на региональном уровне — является софинансирование капитального строительства с региональными бюджетами. Софинансирование — это когда одну часть требуемых средств на реализацию проектов выделяет федеральный бюджет, а другую часть — соответствующий региональный бюджет. С использованием этого принципа Калининградской области выделяется 568 млн., на обустройство Курил — 860 млн., Ингушетии дается 598 млн., и на Дальний Восток придется 1.1 млрд.
Как нетрудно заметить, в этом списке присутствуют только пограничные территории страны, содержать которые желательно в образцовом порядке. Поэтому и средства для них выделяются «отдельной строкой». Что касается всех других территорий России, то средствами на софинансирование будут заниматься конкретные федеральные ведомства, и средства эти будут размазаны тонким слоем по всем субъектам Федерации. В частности, на водные ресурсы будет потрачено 4.9 млрд., на строительство объектов культуры — 3.3 млрд. р., и на строительство объектов сельского хозяйства — 2.48 млрд. Итого — 13.8 млрд. р.
В дополнение к этим 13.8 млрд. р. существует еще инвестиционный фонд Министерства регионального развития, из которого российские территории должны будут получить 18 млрд. р. Кроме этого фонда, еще одним источником софинансирования территорий, но только косвенным, является финансирование геологоразведочных работ, на которое выделяется 31.6 млрд. р. То есть напрямую эти деньги в бюджеты территорий, разумеется, не поступят, но если благодаря им геологи сделают крупные открытия полезных ископаемых, то в будущем, когда они начнут разрабатываться, эти территории имеют все шансы резко увеличить свои доходы.
Еще одним источником косвенного финансирования регионов является строительство и ремонт автомобильных дорог. Расходы на капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения составят 170 млрд. руб. Это, конечно, самая весомая статья, но что делать? Дороги у нас находятся в омерзительном состоянии, их надо ремонтировать, ремонтировать и ремонтировать.
В общей сложности косвенные источники финансирования дают 201.6 млрд. руб.
В некоторых случаях, когда та или иная продукция признается особо важной для тех или иных нужд, бюджет выделяет ее производителям прямые субсидии на организацию производства. Это уже седьмой канал получения государственного финансирования. Так, в 2013 году на возобновляемые источники энергии будет потрачено 300 млн., на съемку кинофильмов — 5.3 млрд., а ФГУП "Космическая связь" будет выделено 2.5 млрд. р. на закупку космического аппарата "Экспресс-AM4R", без которого, надо думать, космическая связь у нас прекратится.
Восьмым каналом, по которому финансовые ресурсы государства используются для поддержки отечественного производства, является субсидирование процентных ставок по банковским кредитам. Как правило, это кредиты на пополнение оборотных средств в отраслях, рентабельность производства в которых не позволяет им обслуживать кредиты по действующим ставкам. В условиях рыночной экономики подобного рода предприятия должны прекратить свою деятельность, но, опасаясь обострения социальной напряженности, государство предпочитает поддерживать их на плаву. Тем более что особо больших средств на это не требуется. Поэтому в 2013 году эти субсидии получат предприятия легкой и текстильной промышленности — 465 млн. руб., предприятия лесной промышленности на создание межсезонных запасов древесины — 350 млн. р., предприятия пищевой промышленности на переработку и реализацию продукции растениеводства — 7,2 млрд. р. и продукции животноводства — 4 млрд. р., и фермерским хозяйствам достанется 5 млрд. р. На все про все — 18 млрд. руб.
Если субсидирование процентных ставок по кредитам в оборотные средства не является слишком затратным мероприятием, то вот субсидирование процентных ставок по инвестиционным кредитам требует серьезных вложений. Но здесь у государства большого выбора нет. Прибыль у реципиентов бюджетной помощи небольшая (или ее вообще нет), и поэтому увеличивать активы за свой собственный счет они не могут. По этой же причине они не могут брать кредиты и размещать облигационные займы. Банки, в свою очередь, не горят желанием выдавать кредиты подобного рода заемщикам, так как риски по ним слишком высокие. Но если государство берет на себя часть рисков, то можно и попробовать.
В результате бюджет выделяет субсидии по процентным ставкам для автомобильной промышленности на сумму 4.75 млрд.р., предприятиям транспортного машиностроения — на 1.1 млрд., пароходствам и рыболовецким компаниям — при приобретении судов российского производства - 185 млн. р., рыбохозяйственным предприятиям при строительстве объектов инфраструктуры (переработка и хранение рыбной продукции) — 27 млн. р., на развитие инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции растениеводства — 8,8 млрд. р., на развитие производства и переработки продукции животноводства, инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции животноводства — 28.7 млрд. р., строительство и реконструкцию объектов мясного скотоводства — 4.4 млрд.
Одновременно с предприятиями-заемщиками федеральный бюджет выделяет субсидии банкам по выпадающим доходам при кредитовании приобретения автомобилей на сумму 1.76 млрд. В данном случае первичным получателем субсидии является кредитор, а не заемщик, так как распределить сумму субсидии между всеми заемщиками (физическими лицами) бюджетные органы просто не в состоянии, и поэтому они перепоручили эту работу банкам.
В ряду отраслевых получателей субсидий по процентным ставкам особняком стоит авиационная промышленность. И это связано не только с ее капиталоемкостью, но и с очень сложной системой субсидирования. Можно сказать, что для отрасли субсидирование ставок является трехслойным. Первый слой — это субсидирование процентных ставок производителям самолетов и вертолетов по кредитам на техническое перевооружение и по лизинговым платежам по технологическому оборудованию - 770 млн. Второй слой - субсидирование процентных ставок по кредитам лизинговым компаниям на приобретение самолетов - 1.8 млрд. р. И третий слой - субсидии транспортным компаниям на возмещение затрат по лизингу самолетов — 2.15 млрд. р. Итого, субсидирование процентных ставок по инвестиционным кредитам округленно составит 55 млрд. руб.
Другой отраслевой приоритет (и десятый канал бюджетной помощи) — это наше любимое сельское хозяйство. Меры его поддержки, такие же многочисленные, как и меры поддержки промышленности, плавно перетекают от почти рыночных к жестко директивным. Так, к примеру, если урожай зерновых в 2013 году будет хорошим, и зерна будет избыток, то на этот случай предусмотрены средства на проведение закупочных интервенций на рынке зерна в размере 4.8 млрд. Ну, а если урожай будет плохим, то бюджет компенсирует сельхозпроизводителям часть затрат на страхование сельскохозяйственных культур в размере 5 млрд. р., и на страхование животноводства – 0.1 млрд. р. Кроме того, поскольку в аграрном секторе много плохо идентифицируемых рисков, для их покрытия предусмотрено оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей — 15.2 млрд. р.
Предусматривая резервы на случай неблагоприятных погодных условий, составители бюджета все-таки думали и о будущем нашего аграрного сектора. Он, несмотря на погодные условия, должен развиваться, и для этого предусмотрена и поддержка растениеводства, и поддержка животноводства. Бюджет возмещает часть затрат на приобретение элитных семян - 713.2 млн. р., на закладку и уход за виноградниками - 300 млн. р., на раскорчевку выбывших из эксплуатации старых садов и рекультивацию раскорчеванных площадей - 105 млн. р., закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями - 500 млн. р. И, как это ни странно звучит, на поддержку растениеводства на низкопродуктивной пашне в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (342.5 млн. руб.). Вот это уж точно закапывание денег в землю, вернее, в тундру!
Аналогичные мероприятия финансируются в области животноводства. На наращивание маточного поголовья овец и коз выделяется 653 млн. р., на наращивание поголовья северных оленей, маралов и мясных табунных лошадей — 180 млн. р. (неужели мы все будем есть копченые оленьи языки?), на поддержку племенного животноводства — 3.5 млрд. р., и на развитие мясного скотоводства — 2.4 млрд. руб. Владельцам молочно-товарных ферм предусмотрены субсидии на 1 литр реализованного товарного молока в размере 9,6 млрд. р.
Поскольку сельское хозяйство ведется все-таки «на земле», в бюджете предусматривается поддержка экономически значимых региональных программ в области животноводства на 8 млрд. р., поддержка начинающих фермеров на 2 млрд. р. и развитие семейных животноводческих ферм — 1.5 млрд. р.
Кроме самих аграриев, бюджет не забыл и поставщиков средств производства: на возмещение недополученных доходов от реализации сельскохозяйственным товаропроизводителям сельскохозяйственной техники выделяется 2 млрд.р. Итого поддержка аграрного сектора обойдется, как минимум, в 47 млрд. руб.
До сих пор мы рассматривали меры, направленные на поддержку российских производителей. Но, кроме них, бюджет выделяет кое-какие средства и на поддержку потребителей. Эти средства выделяются, в основном, для тех, кто пользуется услугами транспорта и связи. Субсидирование железнодорожных тарифов на перевозку автомобилей, собранных на Дальнем Востоке, потребует 3 млрд. руб., дотирование перевозки пассажиров в плацкартных и общих вагонах обойдется в 14.8 млрд. р., а перевозка пассажиров в пригородных поездах — 25 млрд. р. Субсидии ФГУП «Почта России» на сдерживание роста тарифов составят 3.3 млрд. руб., а субсидии операторам связи на покрытие убытков от оказания универсальных услуг — 13.5 млрд. р. В целом эти потребительские субсидии обойдутся бюджету в 60 млрд. руб., что, конечно, неплохая сумма, но на фоне средств, выделяемых производителям, она выглядит просто ничтожной.
Как можно убедиться, расходы на поддержание российского хозяйства более чем велики. Однако это еще не все. Пока мы рассматривали варианты использования бюджетных средств, связанные с непосредственными инвестициями или в расширение (поддержание) производственных мощностей, или с инвестициями в оборотные средства. Но, кроме этих расходов в бюджете на будущий год заложены средства, которые компенсируют изменения в налоговом законодательстве. Дело в том, что сейчас предприятиям предоставлена льгота по уплате страховых взносов по обязательному страхованию — пенсионному, медицинскому и социальному. Понятно, что эта льгота должна привести к временному сокращению (выпадению) доходов соответствующих страховых фондов, и также понятно, что государство должно компенсировать этим фондам выпадающие доходы. И на эти цели выделяются суммы, которые затмевают все ранее приведенные. Фонду социального страхования ассигнуется 23.58 млрд. р., Пенсионному фонду — 330 млрд. руб., и Фонду обязательного медицинского страхования — 50.4 млрд.р. Итого налоговые льготы обойдутся бюджету в более чем 400 млрд. р., и именно эта сумма представляет самый большой вклад бюджета в развитие российских компаний.
В дополнение к прямым бюджетным вливаниям государство может оказать российским компаниям и т. н. условную финансовую поддержку. Эта поддержка состоит в возможности получить государственные гарантии, на которые в 2013 году выделяется 594 млрд. руб. Правда, гарантии – это еще не «живые» деньги, а своего рода страховка для кредитора. Но эта страховка вполне реальна, так как в бюджет сразу же закладывается определенная сумма по возможным гарантийным случаям – 60 млрд. руб.
Сумма гарантий в 594 млрд. руб., конечно, велика, однако это гарантия в национальной валюте. А вот государственные гарантии в международной валюте - на поддержку экспорта промышленной продукции – выделяются в размере всего 3.5 млрд. долл., и гарантии внешних облигационных займов российских эмитентов – 1 млрд. долл. Это не очень много для страны, которая собирается отойти от сырьевой зависимости и своего хозяйства, и своего бюджета.
У бюджетного законопроекта есть качественные недостатки. Относительно рыночные методы поддержки российской экономики, вроде субсидирования процентных ставок, гарантирования кредитов, дотирования потребителей и увеличения уставных капиталов, занимают относительно небольшую часть соответствующих бюджетных расходов. Их львиная доля приходится на совершенно нерыночные методы поддержки хозяйствующих субъектов, которые обычно называются «дать денег». Да и рыночные методы применяются не совсем так, как хотелось бы: средства в уставные капиталы компаний поступают, но сами эти компании находятся в нерыночном секторе.
Таковы размер и форма «бюджетных костылей», на которых будет ковылять российское хозяйство в 2013 году. Но вот нужны они или нет — сказать трудно. Если сравнить бюджетные расходы на хозяйство (1.2 трлн. руб.) с общими параметрами бюджета (доходы — 12.9 трлн. руб., расходы — 13.4 трлн. руб., дефицит — 0.5 трлн. руб.), то нетрудно сделать вывод, что дефицит бюджета, которого так боятся финансовые власти, может быть относительно легко ликвидирован (или даже превращен в профицит), если «расходы на народное хозяйство» будут сокращены наполовину. Другую половину можно не трогать и оставить ее на съедение бюджетополучателям. Но, если посмотреть на это дело с другой стороны, то нельзя не признать, что сокращение бюджетных расходов на экономику сейчас было бы совсем некстати. Если бы мировая и, соответственно, российская экономика, процветали, то тогда бюджетные расходы можно было бы спокойно срезать. Но этого, к сожалению, мы пока не наблюдаем, и выкручиваться нам придется самостоятельно.
