В течение последних 15 лет отношения между Россией и ЕС
развивались динамично. При всей неровности этого процесса, наблюдался очевидный
прогресс в различных сферах двустороннего взаимодействия ЕС-России – в области
энергетики, перевозок, информационных технологий, телекоммуникаций, экологии,
визового режима, образования, науки и культуры. ЕС стал для России крупнейшим
торговым партнером и источником инвестиций, а Москва стала для Европы главным
поставщиком энергии. Эти два игрока стараются скоординировать свои глобальные и
региональные стратегии так, чтобы повысить безопасность во всем мире и в их
непосредственном окружении. Так, начиная с 2000 г. Москва принимала
деятельное участие в инициативе Северного измерения ЕС, в рамках которой северо-западные
регионы России были вовлечены в интенсивное региональное взаимодействие с
соседними странами. Была создана прочная юридическая и институциональная
платформа для двустороннего сотрудничества (срок действия Соглашения о
партнерстве и сотрудничестве (СПС, 1994 г.) истек в 2007 г., и с тех пор оно
ежегодно продлевалось). В мае 2005
г. были приняты так называемые «дорожные карты» по общим
пространствам ЕС и России.
Число проектов сотрудничества между Россией и ЕС возрастало, но ряд факторов ограничивал их возможности. Среди этих факторов важную роль играли постоянное недоверие и предвзятость; сопротивление бюрократии как Брюсселя, так и Москвы; авторитарные тенденции в российской внутренней политике; сложные отношения между «старыми» и «новыми» членами ЕС; конфликты интересов на постсоветском пространстве; и (как уже упоминалось) недоработки в устаревающем СПС. Поэтому, говоря о дальнейшем сотрудничестве ЕС-России, важно иметь в виду, что в сложившейся ситуации присутствуют как препятствия, так и новые возможности для взаимодействия. Проект «Восточного партнерства» (ВП) в этом смысле не исключение.
В 1990-е гг. руководство в Москве доверяло региональным инициативам ЕС и поощряло участие российских пограничных регионов в различных трансграничных проектах сотрудничества. Однако в 2002-2003 гг. Польша (тогда еще кандидат на вступление в ЕС) предложила программу «Восточного измерения», которая должна была включить в себя, прежде всего, Белоруссию, Украину и Молдавию и только во вторую очередь – российскую Калининградскую область. После этого в Москве стали с большим подозрением относиться к региональным проектам Брюсселя, касающимся ее ближнего зарубежья. В России стали считать, что скрытая цель таких инициатив состоит в том, чтобы подорвать российские геополитические позиции в ее традиционной сфере влияния.
Поэтому в 2004 г. Европейскую политику соседства (ЕПС) в Москве приняли холодно и отказались от того, чтобы участвовать в этом проекте, а вместо этого провозгласили особый статус отношений с Брюсселем. По той же причине Россия с большим подозрением относилась к таким региональным проектам, как Черноморская синергия (апрель 2007 г.), Стратегия ЕС для нового партнерства с Центральной Азией (июнь 2007 г.), Арктическая стратегия (ноябрь 2008 г.) и Балтийская стратегия (июнь 2009 г.).
ВП было учреждено на саммите в Праге (7 мая 2009 г.); в его состав вошли шесть постсоветских государств (Белоруссия, Молдавия, Украина, Армения, Азербайджан и Грузия). Согласно пражской декларации, «главная цель Восточного Партнерства – создать условия для активизации политических взаимоотношений и дальнейшей экономической интеграции между Европейским Союзом и заинтересованными странами-партнерами… С этой целью Восточное Партнерство будет стремиться поддерживать политические и социально-экономические реформы в странах-партнерах, способствуя их приближению к Европейскому Союзу». В частности, перед ВП поставлены следующие задачи:
- Дальнейшее развитие двусторонних отношений между ЕС и другими странами-партнерами с целью заключить Договор об Ассоциированном Членстве между ЕС и теми странами-партнерами, которые хотят и могут соответствовать определенным обязательствам. В свою очередь, новые Договоры об Ассоциированном Членстве обеспечат создание широких и универсальных зон свободной торговли, где позитивные стороны торговой и инвестиционной либерализации будут усилены регулирующей моделью, что приведет к приближению к стандартам и законам ЕС.
- Европейский Союз будет отдельно с каждой страной развивать Комплексную Программу Создания Организационной Инфраструктуры (Comprehensive Institution-Building Рrogramme), чтобы улучшить их административные функции, в том числе с помощью тренингов и технической поддержки.
- Будет повышаться мобильность граждан партнерских стран; с этой целью будет ослаблен визовый режим и заключены соглашения о реадмиссии; вместе с тем будет вестись борьба с нелегальной миграцией, а система пограничного контроля будет усовершенствована.
- Еще одна задача ВП состоит в том, чтобы повысить энергетическую безопасность путем сотрудничества в вопросах долгосрочного, стабильного и безопасного энергоснабжения и транзита, а также с помощью усовершенствованной системы управления ресурсами, энергосбережения и использования возобновляемых источников энергии.
К проекту ВП Москва отнеслась одновременно настороженно и скептически, так как российское руководство не было уверено, что ЕС действительно стремится к тому, чтобы повысить вокруг себя стабильность и безопасность, а не к тому, чтобы подорвать российские геополитические позиции в регионе. Программа ВП задевает Москву, прежде всего потому, что в этом регионе Москва основательно заинтересована как стратегически (союз с Белоруссией, военно-техническое сотрудничество с Белоруссией и Арменией, военный конфликт с Грузией, поддержка независимости Абхазии и Южной Осетии), так и экономически (инвестиции, торговля, энергоснабжение и т.д.). Основные пункты, беспокоящие Россию, сводятся к следующему:
- Москва озадачена мотивацией стран-партнеров. Грузия и Украина, конечно, ясно заявляли о своем намерении вступить в западные институты, занимающиеся экономикой и безопасностью (ЕС и НАТО), но Армения и Белоруссия – это стратегические союзники России, которые нуждаются в экономической и военной помощи со стороны Москвы. Молдавия и Азербайджан тоже в высшей степени заинтересованы в сотрудничестве с Россией. Москва не понимает, почему эти страны обратились к ЕС, при том, что они не смогут получить от Брюсселя ни серьезной финансовой поддержки, ни какой-либо политической или экономической выгоды. Вскоре после пражского саммита лидеры ЕС ясно дали понять шести странам-партнерам, что ВП не представляет собой путь к членству в ЕС и что (по крайней мере, в ближайшем будущем) существенного ослабления визового режима не будет.
- Многие российские эксперты полагают, что ЕС заинтересован в ВП прежде всего потому, что рассчитывает благодаря ему добиться проведения альтернативных трубопроводов в обход России (например, «Набукко» или «Белый поток»). Грузия и Украина важны в качестве стран-транзитеров, в то время как Азербайджан может служить одновременно и источником, и транзитером энергопоставок. Однако российские специалисты сомневаются, что эти планы реалистичны, и считают, что без участия России новые схемы транспортировки энергии обречены на провал.
- Как уже упоминалось, некоторые российские аналитики полагают, что «тайное предназначение» ВП состоит, в частности, в том, чтобы подорвать геополитическое господство России в Восточной Европе и на Кавказе. Для ЕС Россия – это ревизионистская держава, которая стремится вернуть себе былую власть на постсоветском пространстве. Российско-грузинский вооруженный конфликт в 2008 г. и «газовые войны» с Украиной Брюссель счел свидетельством империалистических намерений России. В этом смысле, некоторые российские эксперты усматривают в создании ВП попытку ЕС вывести шесть постсоветсвких государств из российской сферы влияния и установить над этими странами своего рода протекторат.
- Ряд российских экспертов выражает глубокое сомнение в способности ЕС на самом деле всерьез изменить природу существующих режимов в странах-членах ВП, превратив их в процветающие государства, разделяющие европейские ценности и идеалы (это одно из официальных возражений против ВП). У ЕС нет таких огромных средств, чтобы добиться желаемого результата (ему сложно «переварить» даже так называемых «новых» членов Союза). Нынешнее поколение политиков на постсоветском пространстве готово лишь симулировать приверженность демократии и либерализму, а не следовать этим ценностям на практике.
- Некоторые российские аналитики подозревают, что с помощью ВП Брюссель хочет вновь внести проблему Калининграда в двустороннюю повестку ЕС-России – на брюссельских условиях. В таком ключе они истолковали ряд заявлений, сделанных польскими дипломатами, которые говорили, что некоторые программы, связанные с ВП, могут затронуть Калининградскую область.
- Необходимо также отметить, что между самими участниками ВП существуют серьезные разногласия, которые могут помешать реализации этого проекта. Так, проблема Нагорного Карабаха по-прежнему является препятствием для сотрудничества Азербайджана с Арменией. Молдавия имеет непростые отношения с Румынией из-за попыток последней вмешиваться во внутренние дела первой (весна 2009 г.). Учитывая специфику отношений между Румынией и Украиной, Бухарест периодически предъявляет Киеву претензии по поводу соблюдения прав румынского населения ряда украинских приграничных территорий. Все три страны по-разному подходят к урегулированию конфликта в Приднестровье.
- Неоднозначно и отношение стран-членов ЕС к самому проекту ВП. Аналитики обратили внимание на тот факт, что лидеры таких влиятельных стран ЕС, как Англия, Франция, Италия и Испания, не приехали на пражский саммит по ВП. Помимо них, это мероприятие проигнорировали высшие руководители Австрии, Португалии, Люксембурга, Мальты и Кипра. Тем самым они продемонстрировали тот факт, что ВП явно не относится к числу их важнейших внешнеполитических приоритетов.
- Под ВП пока не подведен должный финансово-экономический фундамент. По причине глобального финансово-экономического кризиса и необходимости оказания помощи странам-«новичкам» ЕС не в состоянии выделить солидные средства на реализацию проекта. По тем же причинам он не может также привлечь на эти цели ресурсы международных финансовых организаций и частного капитала. Выделяемые ЕС на 2010-2013 гг. 600 млн. евро являются лишь символической суммой, которая не в состоянии помочь участникам ВП в решении их проблем. При этом выделяемая сумма оказалась почти в два раза меньше обещанной ранее.
- Нельзя не отметить определенную непоследовательность ЕС в планировании и реализации региональных измерений своей политики «нового соседства». Так, несмотря на то, что в пражской декларации было специально подчеркнуто, что ВП не является помехой реализации существующих двусторонних и региональных проектов, неясно, как ВП будет «уживаться», например, с «Северным» (инициированным еще в 1997 г.) и особенно черноморским (стратегия Евросоюза под названием «Синергия Черного моря», обнародованная в апреле 2007 г.) измерениями политики ЕС. Оба указанных измерения территориально, содержательно и организационно во многом пересекаются с ВП. Так, например, участниками черноморского сотрудничества являются пять из шести участников ВП (кроме Беларуси). Характерно, что некоторые европейские аналитики (особенно французские эксперты) сами выражают озабоченность относительно того, не составит ли ВП конкуренции поддерживаемой Парижем идее «Средиземноморского союза».
- Многие российские эксперты считают, что все эти нестыковки приведут к многочисленным параллелизмам и дублированию аналогичных инициатив ЕС в этом регионе, а также к финансовым и организационным проблемам при реализации проекта ВП. Поэтому неудивительно, что после начала шведского председательства в ЕС (это произошло после учреждения ВП, в июле 2009 г.) финансирование ВП фактически прекратилось из-за финансовых затруднений ЕС (при том, что Швеция, как и Польша, была одним из инициаторов ВП).
Резюмируем. Складывается впечатление, что российскому экспертному сообществу и политическим деятелям не хватает ясного и объективного взгляда на ВП и его роль для России. Большинство российских экспертов оценивают ВП и его перспективы либо отрицательно, либо скептически. Зачастую преобладают эмоциональные и субъективные оценки, которые не находят надежного эмпирического подтверждения. У России нет здравой стратегии в отношении ВП, и это становится источником взаимного непонимания в двустороннем сотрудничестве ЕС и России. Это непонимание препятствует диалогу между Брюсселем и Москвой. В результате, политика и ЕС, и России зачастую кажутся путаницей, а не здравой и дальновидной стратегией.
