«Полит.ру» публикует реферат книги Ж.-Л. Бёфа и М. Маньяна «Территориальные образования и децентрализация» (Воеuf J-L., Magnan M. Les collectivites territoriales et la decentralization. Paris: La documentation française, 2006), выполненный Ириной Стаф. Будучи, согласно Конституции, «единой и неделимой» республикой, Франция, тем не менее, имеет дробную территориально-административную структуру. Кроме территориальных образований с особым статусом типа Парижа, Лиона, Марселя и Корсики, страна разделена на департаменты, регионы и коммуны. В последнее же время во Франции приобретают популярность новые формы самоуправления – межкоммунальные структуры, которые в перспективе могут стать решающей причиной для модернизации всего государственного устройства. Материал опубликован в журнале «Отечественные записки» (2006. № 5).
Согласно статье 1 действующей Конституции, Франция является «единой и неделимой» республикой -- унитарным государством. Вместе с тем в последние десятилетия здесь происходит бурный процесс децентрализации, оказывающий поистине революционное воздействие на государство и общество. Этот процесс рассматривается как одно из важных демократических завоеваний, позволяющих максимально быстро и адекватно реагировать на запросы и потребности граждан с учетом всего разнообразия местных условий. В результате последнего пересмотра Конституции (28 марта 2003 года) ее первая статья была дополнена новым определением государственного устройства Франции: «децентрализованная» республика.
Децентрализация -- т. е. передача полномочий государства другим институтам, в первую очередь местной власти, -- затронула функционирование всех исторически сложившихся административно-территориальных образований республики. Франция подразделяется на территориальные образования трех основных типов: коммуны, департаменты и регионы; к ним добавляются территориальные образования с особым статусом (Париж, Лион, Марсель и Корсика, обладающая уникальным статусом) и «заморские образования»[1]. Их определение и организация закреплены в статье 34 и разделе XII Конституции Франции.
Территориальные образования: 1) являются, в отличие от государственных служб на местном уровне, юридическим лицом, что обеспечивает их административную автономию (они имеют свой бюджет и рабочий штат); 2) обладают собственной сферой компетенции, которой их наделил законодатель (Парламент), но не суверенитетом, и не вправе по своей инициативе создавать новые органы; 3) имеют право принимать самостоятельные постановления, которые затем реализуются местной исполнительной властью; в 2003 году территориальные учреждения получили право издавать нормативные акты в рамках своей компетенции.
В каждом из территориальных образований имеется выборный орган, избираемый общим прямым голосованием и наделенный правом принимать решения (муниципальный совет в коммуне, генеральный -- в департаменте и региональный -- в регионе), и исполнительная власть, избираемая собранием данного территориального образования из своего состава. В регионах, помимо этих двух инстанций, существует также региональный социально-экономический совет.
Основные этапы децентрализации
Первый закон о децентрализации, принятый 2 марта 1982 года и определяющий права и ответственность коммун, департаментов и регионов, стал одной из важнейших реформ во Франции за последние четверть века. В нем нашли отражение следующие принципы местного самоуправления:
- отмена (вернее, значительное сокращение) контроля за деятельностью местной власти со стороны государства: префект не осуществляет априорного контроля и не оценивает необходимость тех или иных актов, но лишь судит об их соответствии закону; он не имеет права требовать отмены акта, но обязан обратиться в административный суд, который может вынести решение о его отмене в двухмесячный срок; префект должен уведомить местную власть о своих намерениях и указать на замеченные несоответствия закону, чтобы по возможности избежать судебной процедуры;
- передача исполнительной власти в департаменты и регионы (ранее этой властью обладал префект); эти полномочия были возложены на председателя генерального совета в департаменте и председателя регионального совета в регионе; председатель, избираемый соответствующим советом, возглавляет местную администрацию, составляет и исполняет бюджет и иные решения;
- преобразование региона в территориальное образование (на сегодняшний день границы полномочий, переданных в регион, определены не окончательно).
После некоторой паузы наступил новый этап развития местного демократического самоуправления, который пришелся на 1992-2002 годы. Законом от 6 февраля 1992 года гражданам было дано право на информацию о действиях местной власти и участие в ее политических решениях, а также были определены права выборного меньшинства в генеральных и региональных советах и очерчены рамки взаимодействия между коммунами.
Экономические и демографические изменения, происшедшие в начале нового тысячелетия, привели к возникновению трех новых сил, участвующих в демократическом самоуправлении: Объединенной Европы, региона и межкоммунальных структур. Новый виток децентрализации начался в 2003-2004 годах и был связан с внесением поправок в Конституцию (28 марта 2003 года). Отныне в основном законе страны:
- зафиксированы все формы административно-территориальных образований (коммуны, департаменты, регионы, образования с особым статусом и заморские образования); тем самым регионы получили конституционный статус территориального образования (ст. 72);
- определен принцип финансовой автономии территориальных образований; отныне им принадлежит право рассчитывать потребительскую корзину и ставки налогов, взимаемых ими в рамках закона; передача территориальному образованию каких-либо полномочий от государства невозможна без передачи соответствующих средств;
- провозглашено право территориальных образований на эксперимент (временное приостановление действующих законов с целью «тестирования» новых принципов), на местный референдум с правом принятия решений, а также право на петицию для избирателей; прежде эти положения отсутствовали в Конституции, хотя некоторые из них (такие, как финансовая автономия) существовали де-факто; право на референдум ранее признавалось только за коммунами, причем его результаты носили консультативный характер[2].
Данные поправки к Конституции положили начало реформе, направленной на углубление децентрализации. Вторым ее этапом стало обнародование ряда законов, уточняющих способ проведения местных референдумов и экспериментов, а также реализации принципа финансовой автономии территориальных образований. Например, в законе от 13 августа 2004 года целая глава посвящена участию граждан в работе местных властей, которое рассматривается как необходимое дополнение к децентрализации. Это участие обеспечивается свободным доступом к информации (бюджетным документам, решениям муниципального совета, административным документам), участием в выборах и местных референдумах, правом гражданина обжаловать у административного судьи решения коммуны, если они наносят ущерб его интересам, а также с помощью различных консультативных органов -- советов, комиссий и пр.
Кроме того, территориальные образования всех трех уровней могут отныне, по их просьбе и в порядке эксперимента, распоряжаться европейскими структурными фондами.
Место территориальных образований Франции в рамках единой Европы -- новый и важный фактор их развития. Юридические нормы, касающиеся статуса коммун, были разработаны для всех стран -- членов Европейского союза и обязательны для всех территориальных образований. Европейская региональная политика направлена на выравнивание уровня их развития с целью наиболее эффективного взаимодействия между ними. Структурные фонды -- европейский фонд регионального развития, социальный фонд и др. -- как раз и являются главным инструментом этой политики. Не получая статус субъектов единой Европы, территориальные образования тем не менее имеют право выражать свое мнение и лоббировать свои интересы через ряд механизмов: Региональный комитет, Совет коммун и регионов Европы, региональную Ассамблею Европы. Возникают также различные формы кооперации между ними, предусмотренные еще рамочным соглашением 1980 года, -- например, создание так наз. «Еврорегиона», включающего север департамента Па-де-Кале, английское графство Кент и фламандский, брюссельский и уэльский регионы). Наконец, закон от 13 мая 2004 года предусматривает возможность создания (по инициативе территориальных образований и их объединений) европейских дистриктов, являющихся юридическим лицом и обладающих финансовой автономией.
Результаты децентрализации: трансформация субъектов властных полномочий
Основной структурной единицей, которой государство в ходе децентрализации передает полномочия, выступает департамент. Департаменты, возникшие еще в эпоху Революции (1790), в 1871 году получили статус территориального образования. В настоящее время во Франции насчитывается 96 департаментов (не считая четырех заморских). В сферу их компетенции входят социальное и санитарное обеспечение, пути сообщения и транспорт, образование и культура, экономика. Главным направлением деятельности департамента является социальное и санитарное обеспечение. На департамент возлагается ответственность за все социальные выплаты (кроме специально оговоренных в законе); согласно закону от 1 января 2005 года он «определяет и проводит социальную политику» с учетом компетенции государства и других территориальных образований. Департамент ведает социальной поддержкой детей, инвалидов, лиц пожилого возраста; вопросами занятости и профессиональной ориентации (с 2003 года), включая помощь молодежи (финансовую и отчасти юридическую); жилищной политикой (в частности, финансирует социальный жилищный фонд). Его санитарные функции -- это в первую очередь защита семьи и детей (вакцинация, борьба с туберкулезом, проказой, СПИДом, инфекциями, передающимися половым путем); напротив, с июля 1999 года он более не несет ответственности за оказание медицинской помощи в гарантированном минимальном объеме: это целиком прерогатива государства.
В ведении департаментов находятся проходящие по их территории пути сообщения (в том числе 15 000 км путей общенационального значения), междугородний пассажирский транспорт, морские торговые и рыболовецкие порты; они разрабатывают программу оснащения сельского хозяйства; ведают содержанием и эксплуатацией водных ресурсов, а также природных зон, парков и пр. Согласно закону от 13 августа 2004 года департамент наряду с другими территориальными образованиями может (временно и в порядке эксперимента) брать на себя содержание гражданских аэродромов. В области образования он несет ответственность за материальное состояние и оборудование государственных средних школ (коллежей): по закону от 2004 года департамент является собственником их имущества и отвечает за набор технического -- не преподавательского -- персонала и оплату его труда, тогда как средства на содержание учащихся и преподавателей выделяются государством. В сфере культуры департамент ведает центральными публичными библиотеками, архивами и музеями своего уровня подчинения; осуществляет программу художественного образования (в области музыки, танца и драматического искусства); может брать на баланс памятники культуры (с передачей ему соответствующих средств).
С 1983 года департамент мог оказывать содействие экономическому развитию своей территории, но лишь в дополнение к региональным программам; в настоящее время ему дано право, наряду с коммунами и их объединениями, оказывать прямую или косвенную помощь предприятиям и даже -- по согласованию с регионом -- вводить для них собственный режим экономической поддержки.
Во главе департамента стоит генеральный совет, избираемый на шесть лет (с обновлением половины состава каждые три года); его председатель осуществляет исполнительную власть в департаменте, готовит и реализует решения совета. Он несет единоличную ответственность за администрацию департамента, т. е. возглавляет все его службы.
Регионы являются сравнительно новыми территориальными образованиями: они были созданы в марте 1982 года и начали реально функционировать в этом качестве лишь в 1986 году, после первых всеобщих выборов региональных советников. Франция разделена на 22 региона, к компетенции которых относится в первую очередь экономика, но также и ряд вопросов социального и культурного развития. Регион координирует все экономические инициативы территориальных образований, входящих в его состав: определяет режим экономической поддержки предприятий и выносит решение о ее предоставлении; после консультаций с департаментами и коммунами разрабатывает (в порядке эксперимента, сроком на пять лет) региональную схему экономического развития. В ведении региона находится разработка региональной схемы территориального благоустройства и развития, региональной транспортной схемы, а кроме того, подписание договоров с государством о совместных действиях (таков, например, план «Университет 2000» по строительству университетов). В области образования и культуры к ведению регионов относится строительство, содержание и оборудование лицеев, специализированных образовательных учреждений и морских училищ; им принадлежит центральная роль в разработке программ профессионального обучения, а также профессионального художественного обучения начального цикла. Регион организует и финансирует музеи и архивы регионального уровня; на него возложена ответственность за создание общего перечня охраняемых культурных памятников; в порядке эксперимента памятники государственного значения могут быть переданы ему в собственность. На региональном уровне (как и на уровне других территориальных образований) ведется борьба с туберкулезом, СПИДом и т. п.
Основной низовой элемент административно-территориального устройства Франции -- коммуны, возникшие, подобно департаментам, в эпоху Революции (1789); сфера их компетенции, а также общие принципы организации и управления были законодательно зафиксированы в 1884 году. Во Франции насчитывается 36 778 коммун -- более 40% всех коммун Европейского союза. При этом около 32 тыс. из них насчитывают менее 2 000 жителей, а около 26 тыс. -- менее 700 жителей. Все они, независимо от размера и количества жителей, функционируют в едином режиме. Особый статус, согласно закону от 31 декабря 1982 года, имеют лишь Париж, Лион и Марсель (а также Корсика, обладающая уникальным статусом)[3].
К сфере традиционных функций коммуны относится регистрация актов гражданского состояния, проведение выборов, поддержание общественного порядка; в ее ведении находятся объекты социальной сферы (ясли, дома престарелых и пр.), начальные школы, пути сообщения и др. В результате децентрализации к коммунам перешел также ряд функций государства: градостроительство (коммуна разрабатывает местные планы городской застройки, и мэр выдает разрешения на нее от имени коммуны, а не от имени государства); вопросы социального найма жилья; образование (государственные школы находятся в собственности коммуны, она вправе вносить изменения в образовательные программы); экономическая поддержка предприятий (прямая или косвенная); содержание портов для прогулочных судов и гражданских аэродромов (в порядке эксперимента); санитарные меры; содержание культурных объектов; создание туристических агентств и т. д.
Возглавляют коммуну муниципальный совет и мэр, который выполняет функции одновременно и представителя государства (он подчинен префекту и прокурору Республики), и главы местной исполнительной власти. Члены муниципального совета избираются прямым общим голосованием в два тура (с некоторыми различиями, в зависимости от числа жителей коммуны). В коммунах со сравнительно большим числом жителей (более 3 500) голосование возможно только списком, причем число кандидатов мужского и женского пола не может различаться более чем на единицу.
Все территориальные образования имеют ограниченную автономию и собственный бюджет. Принцип их самоуправления записан в Конституции, действующей с 28 марта 2003 года, и является обязательным для законодателя и всех административных структур. Территориальные образования имеют статус юридического лица. Их независимость обеспечивается выборностью руководящих органов; правом принятия самостоятельных, независимых от центральной власти решений (в рамках своей компетенции и при условии соблюдения Конституции и законов); наличием средств, гарантированных принципом финансовой автономии, а также самостоятельным подбором и расстановкой кадров.
Особое значение для эффективной деятельности территориальных образований имеет принцип финансовой автономии, получивший юридическое определение в законе от 29 июля 2004 года. В законе определены источники средств, которыми распоряжается местная власть, а также задана планка, ниже которой эта автономия опускаться не может (процент собственных средств в совокупных средствах территориального образования не может быть ниже уровня, достигнутого в 2003 году). Наибольшая часть средств (более 55% всех поступлений) сосредоточена в коммунах; они же несут и большую часть всех расходов (56% против 32,8% у департаментов и 11,3% у регионов). Основную часть этих средств составляют налоги и сборы; территориальные образования могут самостоятельно прибегать к займам, но только для новых инвестиций. Еще один важнейший источник средств -- это государственные дотации. Вследствие децентрализации доля государства в финансировании территориальных образований не только не уменьшилась, но и возросла с 1982 года почти вдвое (до 41 млрд евро в 2003 году). Дотации составляют около трети всех средств территориальных образований; они призваны компенсировать отмену ряда местных налогов, введение налоговых льгот, а также рост расходов, вызванный передачей полномочий на местный уровень. Территориальное образование вправе расходовать дотации по своему усмотрению; их перечисление происходит автоматически.
Вместе с тем принцип самоуправления не имеет абсолютного значения, поскольку остается в силе определение Франции как унитарного государства. Так, решения местных властей не могут ограничивать гарантированных законом прав и свобод граждан. Для осуществления контроля за соблюдением законности в территориальных образованиях в законодательстве предусмотрены особые механизмы. В каждом из таких образований присутствует представитель государства (контролирующая власть). В департаменте такой фигурой является префект -- представитель премьер-министра и каждого отдельного министра; аналогичным образом обстоит дело и в регионе. Префект региона является и префектом департамента, в котором расположен центральный населенный пункт региона.
Важно, однако, что префект -- не вышестоящая инстанция по отношению к местной власти; он осуществляет лишь контроль за соответствием принятых ею актов действующему законодательству. При этом с 1982 года априорный контроль за всеми актами территориальных образований упразднен, и префект рассматривает их a posteriori, передавая те, которые он находит противоречащими закону, на рассмотрение административного суда. В 1993 году установлен четкий перечень документов, обязательных для предоставления префекту (в 2004 году этот перечень был сокращен, особенно в области градостроительства); по его обращению суд может приостановить какую-либо сделку по подозрению в нарушении закона о рекламе или конкуренции. Из значительного числа актов, поступивших в контролирующие инстанции (в 2000 году оно составляло немногим менее 8 млн), лишь немногие (около полутора тысяч) были переданы в суд. Акты территориальных образований проходят не только юридический, но и бюджетный контроль, который, однако, осуществляется в ограниченных пределах и чисто технически (соблюдение графика утверждения бюджета, его сбалансированность, наличие в нем обязательных платежей, специально оговоренных в законе, и т. п.). Вместе с тем деятельность депутатов и чиновников различных местных служб, обеспечивающих качество повседневной жизни граждан, протекает в весьма жестких правовых рамках. Они несут административную и уголовную ответственность не только за злоупотребления и ошибки, но и за недостаточную активность (правда, закон 2000 года отчасти смягчает ответственность служащих за неумышленные правонарушения).
Наряду с тремя формами территориальных образований во Франции в последнее время развивается упомянутая выше новая форма самоуправления: межкоммунальные структуры. Кооперация коммун впервые получила отражение в законе еще более столетия назад (в 1890 году), однако в 1992-1999 годах эта тенденция стала резко усиливаться -- за этот период число объединений увеличилось в шесть раз -- и получила законодательное оформление. Коммуны могут объединяться либо для конкретных видов деятельности (сбор бытовых отходов, городской транспорт и пр.), либо для разработки проектов экономического, хозяйственного или городского развития. Межкоммунальные структуры, в отличие от территориальных образований, имеют специализированную компетенцию, но вправе принимать решения (в установленных рамках) и исполнять их. Более того, в соответствии с законом от 13 августа 2004 года эти органы, по их просьбе, могут выполнять некоторые функции региона или департамента (с согласия последних). Существуют две формы таких структур: гибкая, или ассоциативная (без собственного налогообложения), которая финансируется за счет коммун-членов, и углубленная, или федеративная (с собственным налогообложением), для которой характерна четкая сфера компетенции и наличие средств. Каждая из этих форм имеет свои подвиды, в зависимости от целей и состава участников: например, смешанные синдикаты позволяют коммунам объединять свои действия с департаментами и регионами.
Кооперация коммун дает возможность, сохраняя традиционное административное деление страны, концентрировать средства, распыленные между множеством мелких территориальных образований, и, придав более четкую структуру местным проектам, способствовать развитию на региональном уровне. С инициативой создания такой структуры выступает один либо несколько муниципальных советов или же префект. При этом объединенные коммуны должны образовывать цельную, без анклавов, территорию. Соответствующее постановление подписывает префект, после того как в заинтересованных коммунах за создание новой структуры выскажется квалифицированное большинство муниципальных советников. В 2007 году легитимность межкоммунальных органов будет поднята на новую ступень благодаря прямым выборам их членов.
Возникает, однако, неизбежный вопрос о разделе полномочий между территориальными образованиями и этими новыми органами, вторгающимися в устойчивую трехуровневую структуру местного самоуправления. Вопрос этот на данный момент остается открытым: его решение требует модернизации всего государственного устройства.
[1] Четыре бывших «заморских территории» Франции (Гваделупа, Гайана, Мартиника и Реюньон) имеют двойной статус -- департамента и региона.
[2] Референдум, однако, может проводиться только по инициативе местного совета, но не населения.
[3] Париж, Лион и Марсель сочетают в себе функции коммуны и департамента; все три города разделены на округа, в каждом из которых имеется свой совет и мэр. Мэр Парижа возглавляет исполнительную власть коммуны и генерального совета. Статус о. Корсика с 1982 года неоднократно пересматривался в поисках наиболее адекватного ответа на сепаратистские настроения. Статус уникального территориального образования, принятый в 1991 году (так наз. статус Жокса), предусматривает наличие следующей структуры власти. Законодательным органом выступает Ассамблея Корсики, которая может выдвигать свои предложения относительно законов и иных нормативных актов, касающихся экономического, социального и культурного развития острова и с которой обязан консультироваться премьер-министр перед принятием аналогичных законов. Исполнительный совет, избранный Ассамблеей, несет перед ней ответственность, как правительство перед парламентом. В помощь этим двум институтам на Корсике действуют экономический, социальный и культурный совет. Контроль за деятельностью местной власти, как и в других территориальных образованиях, осуществляет префект и региональная счетная палата. В настоящее время для Корсики разработан новый статус, во многом напоминающий прежний статус заморских территорий, однако с несколько более ограниченной законодательной властью.
