Эти майские каникулы ознаменовались громким назначением: скандально известного экс-губернатора Приморья, отстраненного недавно от исполнения обязанностей главы Госкомрыболовства, сделали заместителем секретаря Совета безопасности. Диковато… Однако то, что на уровне судьбы отдельного Наздратенко выглядит цепью недоразумений или ситуативных согласований (нужно же, мол, как-то договариваться с человеком, чтобы без скандала освобождал насиженное место), на уровне общегосударственном проявляет строгую закономерность, проверенную временем и отстаивающую свое право на господство от наскоков очередных реформаторов.
В конце апреля во втором и третьем чтениях был принят Закон Российской Федерации «Об основах государственной службы». Причем на пути ко второму чтению из первоначального проекта полуиспарились самые принципиальные положения, фигурировавшие еще в Концепции реформы государственной службы, утвержденной Владимиром Путиным 15 августа 2001 года. Изначально закон основывался на следующих принципах: равный доступ граждан к госслужбе, ее открытость и прозрачность, а также ее внепартийность. А обеспечивал эти положения постулат о единственно возможном способе зачисления на должность чиновника – конкурсе. В итоговом тексте исчезла внепартийность: она, по предложению самого народного из наших депутатов – Геннадия Райкова, из закона была исключена вместе с внерелигиозностью (то есть базовый закон теперь не запрещает чиновникам заниматься партийным строительством и религиозной пропагандой). А если внимательно приглядеться, становится понятно, что
Как и 200 лет назад, главным «капиталом» чиновника становится его классный чин. Не квалификационный статус, который по самой своей сути нуждается в периодическом подтверждении – чиновник при таком порядке должен раз в несколько лет сдавать что-то вроде экзаменов, на которых также появляется и возможность проанализировать эффективность его работы, а именно классный чин, присваиваемый по преимуществу исходя из благорасположения начальства и выслуги лет.
Положение о конкурсности замещения должностей в законе осталось – с припиской «предусматривается другой порядок». Но в любом случае на искомую должность может претендовать только тот, кто имеет соответствующий классный чин. А порядок присвоения их в законе определен жестко: выслуга лет плюс некие «заслуги» (определяемые, естественно, начальством). Более того, лишить чиновника классного чина можно только по решению суда, так что госслужба становится лестницей, по которой легко передвигаться только вверх. А вот спуститься по лестнице вниз или вообще сойти с нее гораздо проблематичнее: классный чин сохраняется и при освобождении от должности, и даже при уходе с нее. А что же конкурс? Он, видимо, будет спектаклем с участием нескольких уже поднявшихся.
Интересна эволюция, которую претерпели базовые идеи закона. Не далее как в июне прошлого года руководитель правительственной комиссии по его разработке Дмитрий Медведев говорил, что в результате предстоящей реформы органы госуправления смогут более гибко распоряжаться как фондом заработной платы, так и собственными доходами. Более того, по словам Медведева, в министерствах и ведомствах будут созданы некие коллегиальные органы, половину которых будут составлять люди «со стороны» – для независимого контроля за чиновниками. Идеи замечательные, но в новом законе ничего этого попросту нет.
Впрочем, другого результата ожидать было бы трудно – закрытый и отделенный от общества класс чиновников в новой России уже практически оформился и сейчас только юридически закрепляет свое существование. Когда в начале 1990-х годов обсуждался первый проект закона о госслужбе, депутаты долго не могли выбрать между двумя принципиально различными толкованиями этого понятия. Первое, реализованное во многих западных странах, полагает государственными служащими всех, кто получает заработную плату из бюджета. А это не только, и даже не столько чиновники, сколько врачи, учителя, и, разумеется, военнослужащие срочной службы. Второе трактует госслужбу только как особо ответственную службу «государству».
Победило второе толкование. Во первых, в России привыкли, что все, связанное с «государством», – это что-то особо важное и ответственное, и врачи с учителями в такое представление ну никак не вписываются. Но было и второе, прагматическое соображение, и оно, пожалуй, было определяющим. Главная идея закона о госслужбе – упорядочение взаимной ответственности государства и его служащих включая и обязательства своевременного и достойного материального обеспечения последних. А тогда, если кто забыл, долги по заработной плате перед бюджетниками достигали умопомрачительных величин. Были проекты, предусматривавшие разделение госслужащих на несколько «видов», существенно различающихся по своим правам, но, видимо, в Кремле сочли, что выглядеть это будет еще более непристойно.
Практически сразу после принятия в середине 1995 года закона РФ «О госслужбе» выяснилось, что он не удовлетворяет ни чиновников, ни государство. Там зияли огромные юридические «дыры», например в виде ссылок на несуществующие законы, которые теоретически должны были завершить законодательное оформление госслужбы. Ни одного дополнительного закона принято не было, зато в неимоверном количестве расплодились подзаконные акты в виде указов президента и распоряжений правительства. Регионы же принялись с невиданной энергией принимать собственные законы о своей собственной госслужбе.
Новый базовый закон многие возникавшие проблемы решает: например, создает механизмы взаимной конвертации гражданского, воинского и правоохранительного стажа. На практике это выглядит так: устраивающийся, например, в Министерство культуры полковник ФСБ имеет больше шансов, чем искусствовед: у полковника ведь уже есть и классный чин, и выслуга лет, и статус госслужащего, а у искусствоведа за плечами – только институт.
На Западе существуют два основных подхода к государственной службе. Первый, условно говоря, «европейский», причем самой характерной в этом смысле до недавнего времени была английская система. Британский чиновник, попав на госслужбу, знает, что при любом раскладе ему гарантирована хорошо оплачиваемая работа, пакет социальных льгот и надежная, приличная пенсия. Уволить английского чиновника практически невозможно. Но за это нужно платить – чиновник знает, что он никогда не сможет стать по-настоящему богатым человеком: ему нельзя заниматься бизнесом, а взятки – дело слишком хлопотное и опасное. Таким образом, человек делает осознанный выбор: он получает гарантированную пожизненную стабильность, отказываясь от «журавля в небе». Вторая модель, условно говоря, «американская». Госслужба рассматривается просто как равноправный вид деятельности. Человек не получает особых привилегий, а работает по выгодному контракту. При таком подходе, разумеется, становятся ненужными все «табели о рангах», классификации чиновников, выслуги лет и прочие атрибуты европейской бюрократической модели – о степени успешности чиновника судят по эффективности его работы. А при приеме на работу учитываются прежде всего деловые и профессиональные качества.
Разработчики российского закона решили взять понемногу из обеих моделей. И что может получиться от скрещения ужа с ежом? Контрактная система, основанная на конкурсах при зачислении на должность, плохо сочетается со льготами, социальными гарантиями и системой классных чинов или рангов.
Разумеется, еще не все потеряно – впереди рассмотрение закона президентом, который и озвучил столько замечательных идей. Но ведь и ему куда привычней и проще иметь дело не с выскочками, победившими на конкурсах знаний и навыков, а чинушами, дисциплинированными многолетним продвижением вверх по лестнице, ведущей государство вниз.
06 мая 2003, 22:26
