Как уйти от системы всеобщих льгот?

Над темой номера работала Лилия Овчарова

• Советское наследие
• Что изменилось за 10 лет рыночных реформ?
• Социальные льготы и новое неравенство
• Почему необходимо реформировать систему льгот?
• Как будем реформировать?
• Кто выиграет, кто проиграет?
• Темы предыдущих номеров

Советское наследие

В советской системе льготы были частью распределительного механизма, который при уравнительном подходе к оплате труда обеспечивал тем не менее неравенство в обеспечении материальными благами. При этом истинный объем ресурсов, перераспределяемых через систему льгот и привилегий, тщательно скрывался. Как показывали исследования, в том числе и специалистов ИСЭПН РАН, проводившиеся в г. Таганроге накануне рыночных реформ (1989 г.), система социальных льгот и привилегий была нацелена не на выравнивание, а на увеличение социальной дифференциации (только пенсия способствовала сокращению неравенства в распределении денежных доходов, остальные социальные трансферты, наоборот, увеличивали его).

Основной принцип действия системы социальных льгот всегда был один и тот же: дать как можно больше не тем, кто нуждается, а тем, кто достоин. Как только у государства увеличивались возможности, расширялась и система льгот как по охвату населения, так и по размеру выплат, но сам принцип оставался неизменным. Только начиная с 1975, когда было введено пособие для детей из бедных семей, в категорию льготников стали включаться и бедные семьи.

В общем виде советская система социальной поддержки населения была призвана выполнять три основные задачи:

• Поддерживать людей, имеющих особые заслуги перед государством;
  
  
• Осуществлять выплаты, которые в некотором приближении можно назвать страховыми (пенсии, пособия по временной нетрудоспособности, льготы за работу в тяжелых природно-климатических и производственных условиях и пр.);
  
  
• Осуществлять функции социального обслуживания нетрудоспособных категорий населения, не имеющих адекватной поддержки со стороны семьи. Сюда мы также относим и выплату некоторых видов пособий (детские пособия, пособия многодетным и неполным семьям и пр.).

Главной всегда была первая из выделенных задач. Так как поддержка заслуженных людей выполняла функцию обеспечения неравенства в рамках общества, декларирующего всеобщее равенство в доступе к материальным благам, механизмы ее реализации в основном имели скрытый (теневой) характер и концентрировались в сфере распределения жилья, обеспечения доступа к качественным услугам (медицинским, санаторно-курортным, транспортным и пр.). В результате финансирование данного направления социальной поддержки было непрозрачным и обеспечивало поддержку наиболее обеспеченной части общества.

Круг людей, достойных тех или иных привилегий, мог и даже должен был быть довольно широким, но все же ограниченным. Например, квартплата для всех обладателей государственного жилья была очень низкой, так как все расходы на содержание этого жилья, не покрываемые квартплатой, возмещались из ?общественных фондов потребления?. В 1990 году, например, на это было израсходовано 6% ОФП. Но эта льгота не распространялась на большую часть сельских жителей, живших в собственных домах, на тех горожан, у которых не было своего жилья, на многочисленных ?очередников? и т.д. Таким образом, льготная низкая квартплата была дополнительной привилегией тех, кто уже имел привилегию быть обладателем государственного жилья, и чем более комфортабельным было это жилье (а его тоже получали в соответствии с ?заслугами?), тем более значительной была денежная льгота.

Другой пример того же механизма v твердые низкие цены на мясо в государственных магазинах, где оно продавалось значительно ниже себестоимости. Разницу покрывало государство. Но мясо было остродефицитным, свободно купить его в магазине можно было только в городах с привилегированным режимом снабжения. Иными словами, ценовая льгота присоединялась к другим привилегиям, но ее лишались те, кто жил вне системы этих привилегий и, возможно, больше всего в ней нуждался.

Решение второй задачи - осуществление выплат страхового характера - действительно было приближено к страховым принципам настолько, насколько это было возможно в плановой системе (размер выплат зависел от трудового вклада).

Третья из названных задач имела самый низкий приоритет и финансировалась по остаточному принципу.

Что изменилось за 10 лет рыночных реформ?

С началом рыночных преобразований основной задачей системы социальной защиты стала оперативная реакция на обостряющиеся социально-экономические проблемы (рост числа бедных и безработных, появление беженцев и мигрантов, невыплаты заработной платы и пенсий и пр.). В результате появились новые виды социальных пособий и льгот на федеральном, региональном и местном уровнях. Но основные социальные обязательства и принципы социальной поддержки советского периода были сохранены, разного рода льготами было охвачено около 70% всего населения. По оценкам Минтруда РФ, к 2000 году они распределялись на 10 крупных категорий (см. таблицу).

Основные категории лиц, получавших социальные льготы в 2000 году

К настоящему времени в России сложилось огромное и едва ли оправданное многообразие различных форм и видов социальной поддержки. Только на федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий и дотаций, оказываемых 236 категориям населения. Закономерным следствием такой политики стало несоответствие обязательств государства реальным бюджетным возможностям: в 1999 г. обязательства только по федеральным льготам и пособиям составили 15% ВВП, при этом реальные расходы консолидированного бюджета по статьям раздела ?Социальная политика? составили 1,7% ВВП, или 6% суммарных расходов консолидированного бюджета. Это означает, что право значительной части получателей льгот оказалось не реализованным.

Социальные льготы и новое неравенство

По данным бюджетных обследований Госкомстата России, очевидный лидер по размеру выплат в расчете на одного получателя среди всех социальных льгот - льготы и дотации на оплату отдыха; за ними с большим отрывом идут льготы и дотации на содержание детей в дошкольных учреждениях и на медицинское обслуживание (табл. 1).

Таблица 1.
Размеры дотаций и льгот, получаемых домохозяйствами, во II квартале 1999-2000 годов
(в среднем на получателя в месяц) в рублях

Однако если посмотреть на следующую таблицу 2, где представлена доля домохозяйств, получающих те или иные льготы, то оказывается, что самые значительные по размеру льготы относятся как раз к числу наименее распространенных.

Реально получатели льгот представлены всего в 33-37% домохозяйств. Наиболее распространены льготы на оплату транспортных услуг и жилья, их получатели имеются примерно в одной пятой домохозяйств. Но средняя величина этих льгот невелика. А вот дорогостоящие льготы на оплату отдыха (в расчете на одного получателя они в 10-15 раз больше льгот на оплату жилья) массовыми не назовешь: их получатели встречаются примерно в 1,5-2,0% домохозяйств, и, скорее всего, это v не самые обездоленные.

В целом, несмотря на формально высокое распространение социальных льгот, их роль как массового фактора, влияющего на объем ресурсов основной части населения, не слишком значительна. При этом, по-видимому, сохраняется дифференцирующая роль социальных льгот, выгодная относительно привилегированным слоям.

Таблица 2 .
Доля домашних хозяйств, имеющих получателей дотаций и льгот, во II квартале 1999-2000 годов

Отметим в заключение, что основные получатели льгот (и по распространенности, и по размеру выплат) концентрируются в городах. Сельские жители в этом плане дискриминированы.

Почему необходимо реформировать систему льгот?

Основные доводы в пользу реформирования российской системы социальных выплат и льгот общеизвестны:

• В настоящее время всевозможные социальные выплаты и льготы установлены для значительной части населения. По оценкам Минтруда, численность получателей льгот составляет около 100 миллионов человек. На оплату льготной социальной системы требуется более 250-300 млрд рублей в год;
  
  
• Права на льготы определяются статусом людей, их отнесением к той или иной категории и не связаны с материальным положением получателей льгот;
  
  
• Отсутствует четкое разграничение полномочий и ответственности по предоставлению социальных пособий и льгот между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Это приводит к размыванию ответственности за администрирование и финансовое обеспечение социальных выплат и льгот;
  
  
• Для многих видов льгот не определены источники финансирования.

Действующая система социальных выплат и льгот имеет ограниченные возможности перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан. Из общей суммы поддающихся учету расходов на социальную помощь только одна треть поступает малоимущему населению. Остальные две трети получают те, кто может обойтись без поддержки общества. Таким образом, рудименты ?социалистического? распределения вступают в противоречие со смыслом социальных льгот в цивилизованной рыночной экономике, где они должны быть ориентированы на поддержку бедных слоев населения. Возможно, нынешняя система льгот работает на социальную дифференциацию больше, чем существующая оплата труда. Это противоречие, в свою очередь, тормозит дальнейшее позитивное продвижение по пути становления рыночной экономики.

К этому надо добавить, что социальные льготы, усиливающие социальное неравенство, - далеко не единственные в нашей стране. В еще большей мере неравенство складывается за счет предоставления налоговых, таможенных и кредитных льгот. Например, налоговые льготы нам стоят не менее 5% ВВП, а таможенные льготы - около 1,5% ВВП. Как известно, принципы распределения здесь такие же, как и в случае с социальными льготами: льготы даются самым сильным и самым ?заслуженным?.

Стало быть, сейчас социальные льготы в России v это лишь элемент более широкой государственной социально-экономической стратегии: предоставление привилегий в обмен на ?заслуги?. Если принимать во внимание реально предоставляемые (а не те, которые формально положены по закону) и поддающиеся учету социальные льготы, то сейчас это - не самая дорогая льготная система. Налоговые льготы стоят дороже.

Впрочем, если к социальным льготам отнести и всю систему теневых социальных льгот (жилье, медицинское, транспортное и санаторно-курортное обслуживание), то сколько эти льготы стоят, никто не знает. Возможно, если эти льготы учесть, то социальная компонента льгот действительно станет самой дорогой.

Как будем реформировать?

Согласно "Стратегии экономического развития России до 2010 г." основные направления реформирования системы социальной защиты - это отмена необоснованных льгот, перевод части льгот в заработную плату и переориентация системы социальной защиты на поддержку наиболее нуждающихся (адресная социальная помощь), к числу которых прежде всего относятся семьи с душевыми доходами ниже прожиточного минимума.

С целью совершенствования финансового обеспечения системы социальной защиты предполагается отказаться от нефинансируемых мандатов. Это означает, что льготы, предоставляемые на федеральном уровне, будут финансироваться за счет федерального бюджета во всех случаях, когда у регионов недостаточно собственных средств. Для этих целей планируется создание специального компенсационного федерального фонда.

Ресурсы для поддержки наиболее нуждающихся домохозяйств будут изысканы также за счет отказа от дотаций учреждениям и предприятиям, осуществляющим предоставление услуг на льготной основе (прежде всего, это транспортные и жилищно-коммунальные услуги).

Согласно правительственной концепции реформирования системы социальных льгот и выплат основным критерием, регламентирующим права на получение льгот, становится душевой доход ниже прожиточного минимума.

При отмене льгот предполагается следующая схема:

1. Ветеранам и инвалидам Великой Отечественной войны натуральные льготы будут заменены денежной компенсацией.

2. Государственным служащим (военным, работникам МВД, ФСБ, Прокуратуры, судьям и др. льготным категориям государственных чиновников) отмена льгот будет компенсирована соответствующим увеличением заработной платы.

3. Остальным категориям граждан льготы будут отменены, а тем из них, кто имеет доходы ниже прожиточного минимума, социальная поддержка будет предоставляться на основе Закона ? О государственной социальной помощи?.

Кто выиграет, кто проиграет?

Кто проиграет, а кто выиграет при выполнении намеченной программы реформирования социальных выплат и льгот?

Выиграют, прежде всего, те, чьи социальные льготы, имея теневой характер, не попали в поле зрения реформаторов. Это, в основном, граждане, пользующиеся финансируемыми за счет бюджета учреждениями образования, здравоохранения (включая санаторно-курортное лечение и отдых) с повышенным качеством обслуживания. Бесплатный или льготный доступ к таким учреждениям весьма ограничен. Наши экспертные расчеты показывают, что только в Москве разница в бюджетных расходах на одного ученика в простой и элитной школе составляет не менее 30 раз. Можно предположить, что применительно к лечебным учреждениям эти различия еще более значимые.

Проиграют граждане с доходами выше прожиточного минимума, чьи льготы будут поставлены в зависимость от уровня доходов. Это школьники, студенты, ветераны труда, дети в возрасте до трех лет. Сейчас они составляют около 50% от общей численности льготных категорий, что соответствует 35% от численности населения России. Если исключить из их числа тех, кто имеет доходы ниже прожиточного минимума (экстраполировав на данную группы населения общероссийские официальные масштабы распространения бедности), то в числе пострадавших окажется 8-12 % населения России.

Численность проигравших может значительно увеличиться, если будет изменен сценарий реформы льгот из-за нехватки бюджетных средств. Пока еще новая версия Закона ?О государственной социальной помощи? не обсуждалась. В случае сохранения в ней положения, позволяющего сокращать помощь бедным из-за отсутствия необходимого объема ресурсов, численность пострадавших может увеличиться в 2-3 раза.

Также в очередном N 17/18 "Демоскопа" от 3 мая:

Российский демографический барометр

• Младенческая смертность в России продолжает снижаться
• Смертность от "внешних причин" в России снова обогнала смертность от рака и вышла на второе место
• Особенно быстро растет смертность от случайных отравлений алкоголем
• Минздрав озабочен ростом смертности от отравлений и планирует специальное изучение этой проблемы

В стране и в мире

• В. Путин подписал законы о детях, оставшихся без попечения родителей, и о донорах
• Президент активно подключился к подготовке и обсуждению пенсионной реформы
• Правительство утвердило порядок предоставления временного убежища иностранным гражданам
• К 2006 году мы все будем с новыми российскими паспортами
• Госдума озабочена интеграцией детей мигрантов в российское общество
• В Москве прошел съезд коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а Дума вновь возвращается к вопросу льгот для жителей северных районов
• Россию не устраивает положение русскоговорящего населения в Латвии и Эстонии
• Число людей, страдающих аллергическими заболеваниями, удваивается каждые десять лет
• 3 миллиона москвичей испытывают стресс из-за постоянного шума
• С июня 2001 года россияне не попадут в Венгрию без визы
• В США сократилось количество смертей, вызванных огнестрельными ранениями
• Камерун v один из центров мировой сети торговцев детьми
• В Вашингтоне пересчитали бездомных

Что мы знаем о лисе?

• Что нас спасет первее: снижение смертности или повышение рождаемости?

Приложение

• Обновление базы данных о смертности по причинам смерти: добавлены данные за 1995-1998 годы

Новое

• Демоскоп открывает свой Читальный зал